Алексей ПАНКРАТОВ: «Новая стратегия по противодействию коррупции – это документ политической воли»

 Эту тему достаточно плотно и детально обсуждали на протяжении предыдущего года. Связана она с работой по противодействию коррупции. Но сегодня речь пойдет не просто о том, что такое коррупция, а разрез будет сделан непосредственно стратегический – как с этой коррупцией бороться? И повод к тому есть серьезный – в конце прошлого года по поручению Президента республики был объявлен конкурс на создание новой стратегии по противодействию коррупции. И выиграл эту работу Институт экономики, управления и права. 

О том, насколько эффективной показала себя стратегия по противодействию коррупции, принятая еще десять лет назад, а также о том, что из себя будет представлять новый документ рассказали в беседе с генеральным директором ИА «Татар-информ» Леонидом Толчинским в рамках видеопроекта «Пятница, с 13-го» заведующий организационным отделом Управления Президента РТ по вопросам антикоррупционной политики Алексей Панкратов и первый проректор ИУЭП Игорь Бикеев. 

Алексей Юрьевич, с чем связана необходимость разработки новой стратегии? И поясните – это новая стратегия или же модификация старого документа, принятого еще 10 лет назад? 

А.П.: Надо сказать несколько слов о самом документе. Все-таки стратегия – это не план действий, не программа, это все-таки по большей части политический документ, который в 2004 году стал публичным направлением реализуемой в республики деятельности. Но это было 10 лет назад. То есть за время существования стратегии, которую реализуем до сих пор, изменилось многое. Изменилась экономическая ситуация в стране, изменились политические подходы по многим вопросам. Более того, сама политическая система претерпела некоторые изменения. И это один из правильных шагов, который был обозначен в стратегии. Если вспомнить, то в 2004 году главы администраций в районах еще назначались. И одной целью стратегии стала именно реформа местного самоуправления, что в принципе мы на сегодняшний день и имеем. Основные и среднесрочные направления, обозначенные в той стратегии, получили свою реализацию. Может быть не совсем в том виде, в каком их предсказывала стратегия, но, по крайней мере, очень близкой к этому. 

 

Соответственно есть большое желание, оценить в верном ли направлении мы двигались, оценить то, что произошло. А также создать новую конструкцию, которая позволит такими же успешными темпами вести ту работу в республике, которая уже была начата. Поэтому сказать о том, получится ли у нас обновленная стратегия, или же это будет совершенно новый документ – достаточно тяжело. В принципе на это направлено и задание – дать оценку того, что уже сделано и представить новую концепцию стратегии. 

Игорь Измаилович, что вы считаете должно быть отражено в новой стратегии, чего не присутствовало в предыдущем документе? 

И.Б.: Прежде всего, до сих пор спорным вопросом антикоррупционной политики является вопрос определения критериев ее эффективности. Потому что проходит значительное количество мероприятий, идут оперативно-розыскные действия, судебные процессы, совещания и тому подобное. Но оценить эффективность, пожалуй, не удавалось еще никому. И эту задачу мы перед собой ставим. Эти критерии и находятся в разработке. Естественно, как говорится, «день к вечеру нужно хвалить», и когда проект стратегии будет представлен, мы будем эти критерии и отрабатывать. Потому что есть разные подходы: кто-то говорит о необходимости учета уголовных дел, о количестве осужденных за коррупционные правонарушения. Но эта позиция вызывает тоже определенную критику. Кто-то говорит об учете количества реальных «посадок», а все остальное не имеет какого-то значения. Наверно, истина никогда не бывает однозначной. 

 

Нужно в любом случае смотреть и на состояние бизнеса в регионе, на развитие инвестиционной привлекательности и на некоторые другие моменты, которые могут косвенным показателем того, что нет противодействия со стороны коррупционных структур экономической деятельности и некоторые другие вещи. 

Изменилось ли само понимание, что такое коррупция за последние десять лет? 

И.Б.: Определений коррупции много. Законодательное определение составлено путем перечисления деяний, то есть это дача, получение взяток, злоупотребление, превышение полномочий. И есть определения, сформированные в рамках международных документов. И если говорить упрощенно, это использование доверенных полномочий в личных целях. То есть, предоставили тебе какую-то власть, возможность принятия решений, и если ты использовал ее для себя или для людей, в которых заинтересован, это коррупция. А проявления могут быть самые разнообразные. Обычное представление сводится к взяточничеству, поскольку люди слышат об этом, может, участвуют в каких-то коррупционных отношениях. 

Но это упрощенное понимание, поскольку на самом деле уровней коррупции несколько. Есть бытовая коррупция, когда граждане сталкиваются с поборами в рамках своей обычной деятельности, деловая коррупция, связанная с предпринимательством и продвижением соответствующих интересов, и самый высокий уровень – политическая коррупция, связанная с людьми, принимающими ключевые решения. Безусловно, каждый уровень коррупции заслуживает своего внимания и наблюдения. 

Правильно ли мы вас понимаем, что вы трактуете понятие коррупции гораздо шире, чем просто определенное поведение муниципальных и государственных служащих? 

И.Б.: Шире, безусловно. Потому что сейчас стоит задача, по крайней мере, постепенно, но менять направленность органов власти. Это задача, поставленная и Президентом России, успешно и эффективно выполняется антикоррупционными органами. Должен сказать, определенные подвижки есть. Не будем чрезмерно перехваливать ситуацию, дождемся результатов того исследования, которое проводится. Оно достаточно серьезно. 

 

Параллельно ведется комплексное социологическое исследование – опрашивается 4 тыс. граждан в Татарстане, в рамках завершающейся стратегии. Кроме того, разработаны методики, социологический аппарат, то есть работаем с очень крупными лабораториями серьезными, обеспечивающими качество этих исследований. И получается, что этот уровень бытовой коррупции, пытаемся просчитать, понять. 

Параллельно ведется также значительный опрос 500 предпринимателей в республике, причем и уровень и сфера ведения бизнеса хорошо учтены, то есть попытка среза будет осуществлена. Проводится и опрос представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Возможно, они дадут нам некую иную картину. В ближайшее время будут запущены четыре фокус-группы. И естественно, проводится экспертный опрос тех, кто непосредственно занят в антикоррупционной деятельности, которые способны оценить ее. Все это сопровождается исследованием определенных органов власти и муниципальных образований. 

Наших заказчиков, в частности, Министерство юстиции РТ, которое формировало техническое задание, интересует, насколько реально выполняются те задачи и цели, которые уже декларативно отражены. Подборка осуществлена. Она является выборочной. 

По итогам этого комплексного социологического и фактологического исследования появится отчет о состоянии реализации стратегии. Должен сказать, что уже определенные замечания есть, которые до согласования с заказчиком я не могу озвучить. Потом соответственно государственные и муниципальные органы будут принимать решения по тем или иным упущениям, которые будут обозначены. Они есть, и в некоторых случаях достаточно существенны. 

В каком виде будут представлены итоговые документы, и какие, на ваш взгляд, могут быть приняты эффективные управленческие решения, исходя из проделанной работы? 

И.Б.: Эффективные управленческие решения возможны в самых разных сферах. Во-первых, это наведение порядка в органах государственной власти и местного самоуправления. Если окажется, что в некоторых из них работа велась формально, то мы будем это сравнивать с другими параметрами. Например, с данными правоохранительных органов, потому что только социологией реальную ситуацию в обществе не измерить. Это все будет сопоставляться. Вероятно, что на основании тех измерений, которые будут осуществлены, будут сделаны предложения по работе органов, обеспечивающих и реализующих антикоррупционную политику в муниципальным образованиях, министерствах и ведомствах РТ. Возможно, эти рекомендации будут централизованными.

 

Понятно, что не только мы ведем социологические измерения. Их достаточно количество. Самое интересное, что данные отличаются зачастую друг от друга. Это может свидетельствовать о чем угодно. Но в любом случае мы сможем понять, что людей беспокоит, что бы они хотели сами предложить, степень их уверенности в том, насколько государство и муниципальные образования реально противодействуют коррупции. 

Скажите, а какие еще инструменты контроля ситуации вы предусматриваете? 

И.Б.: Даже в рамках этих социологических исследований такие инструменты есть. Потому что мы в меньшей степени ориентировались на оценочные вопросы, и в большей степени на практические. Потому что, как мы все прекрасно знаем, есть такая штука как социальная память – где-то что-то услышал, значит это так оно и есть. Поэтому значительная часть инструментария связана с практическими вопросами – сталкивался ли сам субъект исследования и так далее. Все эти вопросы ориентированы больше на результат. И надеюсь, что они дадут нам больший эффект. 

Что, по вашему мнению, из той действующей стратегии удалось реализовать с плюсом? 

А.П.: Есть такое понятие, как комфортность существования государства, и это, пожалуй, один из самых сильных критериев. Задача государства заключается не в наращивании своей силы, путем роста вооружения, скажем, а он заключается в том, чтобы предоставлять всем жителям комфортные условия для жизни. И антикоррупционная политика, наравне с другими политиками государства, нацелена на решение именно таких вопросов. 

 

Что касается итогов реализации стратегии. Напомню, что 2004 год – достаточно давнишний год. То есть тогда еще даже не была ратифицирована Конвенция ООН, и такого понятия как коррупция в нашей стране еще не применяли. Поэтому так и получилось, что стратегия давала самые общие направления. Например, одной из задач было создание специального органа, отвечающего за антикоррупционную политику, и он сегодня сформирован. Второе направление было создать некий персонал антикоррупционной политики. Сами понимаете, несколько человек не смогут создать такие условия в республике, чтобы победить коррупцию. Поэтому были сделаны шаги в части обучения, привития определенной культуры, каких-то определенных правовых знаний. Потому что, например, не все представляют то или иное деяние коррупционным. Во время проведения социологических опросов, многие давали достаточно развернутые толкования этого понятия. Поэтому одной из задач стратегии и было уничтожить правовой нигилизм среди населения. Это в принципе сегодня реализовано в полном объеме. 

Было необходимо также создать определенный нормативный документ, который определял бы, что такое коррупция и каким образом нужно заниматься борьбой с ней и ее профилактикой. То есть в сфере правонарушений было все в порядке, так как Уголовный кодекс никто еще не отменял, однако в вопросах политики такого ничего не было. И эта проблема была решена. Мы создали некий инструментарий (законы, программы), которые регулировали бы те или иные вопросы. И в этом направлении работа полностью проведена, даже в несколько большем объеме, нежели во всей Российской Федерации. Что касается последующих действий, то их очень сложно перечислять, так как они могут быть не столь заметны и не столь открыты. Но, в общем, мы выявили ряд условий возникновения коррупции, ряд направлений, в которых проводим активную работу по недопущению развития коррупционных отношений. 

Противодействие коррупции должно четко подразделяться на противодействие коррупции как таковому, как явлению, а также на борьбу с конкретным коррупционером. Многие мероприятия сегодня направлены на борьбу именно с коррупционером. Они не могут дать ожидаемого эффекта. Если мы лишь срезаем голову гидре, то на ее месте обязательно вырастет другая. Поэтому нужно бороться с коррупцией как таковой. Поэтому и существует антикоррупционная политика как целый комплекс мер. 

 

Раз уж вы затронули тему посадок, то скажите, пожалуйста, а сколько их должно быть – много или мало? Какая должна наблюдаться тенденция? 

А.П.: Выражаясь количественно, то за последние пять лет ежегодно возбуждается порядка 250-300 уголовных дел. Коррупционные преступления – это обычно целый комплекс правонарушений. Одно преступление может предполагать и подделку документов, дать какие-то неверные указания и так далее. И все это составляет отдельное преступление. Поэтому человек скажем 300, а преступлений порядка 1000. 

Другой вопрос – всех ли из них сажают? Наверно, правильно сказать, что нет, не всех. Процент привлеченных к уголовной ответственности, то есть тех, кто непосредственно отправился в тюрьму, он не такой высокий, по сравнению с тем, кому был выписан штраф или кто подвергся иным санкциям. 

 

Направление борьбы с коррупцией достаточно серьезно все-таки. 250-300 человек ежегодно – это немалое количество. Мы же не считаем априори, что все чиновники коррупционеры. Учитывая, что чиновников в республике около 5 тыс., и такое количество из них попадает под уголовную ответственность. Не знаю, должно ли их быть больше, но в принципе вот такая статистика имеется. 

И.Б.: Позволю себе добавить. Какие-то плановые показатели в этой сфере очень опасны. Мы можем с вами вспомнить ситуацию конца 30-х годов прошлого века, когда к ответственности нужно было привлечь столько-то человек. А учитывая юридический и фактический иммунитет, то возможна переадресация – к ответственности будут привлекать тех людей, которые совершают сравнительно незначительные правонарушения. Уже подобные случаи были, когда тот же преподаватель вуза за взятку в 300 рублей в виду невозможности оплаты штрафа садился в тюрьму, замещая тем самым место того человека, кто совершил более тяжкое преступление. Поэтому нам бы не хотелось переходить на тот путь, чтобы думать, как больше людей «закатать». Главное, чтобы получили уровневую оценку те, кто совершает более опасные деяния. Это сложно. 

Что в новой стратегии станет самым главным, что можно было бы поместить сразу в отдельную часть? 

И.Б.: Частично эти слова уже были сказаны. Это комфортный уровень жизни населения. Если народ начнет ощущать себя достойно, чувствовать, что в обществе существенно снизилось число коррупционных преступлений, то это будет означать для нас, что мы движемся в правильном направлении. Наверно, это и есть один из самых главных показателей новой стратегии. 

Кого вы намерены привлечь к работе над стратегией, чьим именем, собственно говоря, все это будет делаться? 

И.Б.: В соответствии с техническим заданием, новая стратегия должна обладать преемственностью по сравнению с прежней. При этом, безусловно, будет учтено все то, что проводилось в рамках действующей стратегии. Можно считать, что тот проект, который мы реализуем – надстройка над тем, что уже было. 

А каковы же сроки появления новой стратегии? 

И.Б.: Согласно плану, проект документа должен появиться к 1 июня. После чего будет проходить его обсуждение и апробация. О конкретной же дате появления новой стратегии говорить сложно, потому что это зависит прямым образом от заказчика. 

 

Как вы видите процесс узаконивания того, что должно появиться на выходе собственно? Кем новый документ должен утверждаться? 

А.П.: Говорить об этом со 100-процентной уверенность сейчас тоже нельзя. Если вспомните первую стратегию, то тогда создавалась комиссия, которая долгое время решала, как должна утверждаться новая стратегия. Скорее всего, она будет утверждаться также как и предыдущая – указом Президента. Но сразу подчеркну, что это будет указ не такой, какой бы утверждал основной документ. Это будет указ, который будет утверждать новые направления. Почему? Потому что это не нормативный документ, а скорее документ некой политической воли. 

Хотелось бы еще отметить, кстати, что это работа не закрытая, не кулуарного типа. Мы призываем каждого включиться в эту работу по разработке – отдавать какие-то свои разработки, делиться мыслями и соображениями. Направлять их можно куда угодно: и непосредственно в Аппарат Президента РТ, непосредственно разработчику. Мы призываем всех принять участие, потому что нам очень важен и опыт, и оценка самого населения. 

Через какие институты гражданского общества вы бы в первую очередь хотели получить коммуникации, чтобы привнести, в том числе и от них, в новую версию стратегию? 

И.Б.: Все зависит от мнения заказчика – как он собирается обсуждать этот проект. Потому что его можно выносить на самые разные площадки – это может быть выставление его в сети интернет, на площадке Общественной палаты РТ, в вузах и научных учреждениях и так далее. Мы стараемся обеспечить достаточно серьезный спектр исследователей, которые прикосновенны к созданию самого тела документа. Они представляют разные отрасли знания. Это не только юристы, но еще и социологи, философы, экономисты. Все это для того, чтобы сам документ был многоаспектным, междисциплинарным. 

 

Скажите, а как будет соотноситься новая стратегия с другими аналогичными документами, действующими на уровне всей России? 

И.Б.: Безусловно, мы изучаем эти документы и все эти документы должны находиться в максимальном гармоничном сочетании. Естественно наша антикоррупционная стратегия не может нарушать федеральное законодательство, но в ней могут находиться определенного рода предложения, которые можно было бы рекомендовать на уровне РФ. 

Поэтому сказать о том, что Татарстан является островом в этом отношении – будет неправильно. Но на каждом уровне, на каждом уровне власти, каких-то социальных образований есть набор своих каких-то уникальных методов, которые дают результат. Дают результат именно здесь. 

И все-таки хотелось бы еще раз услышать о сроках. В конечном итоге есть ли та конкретная дата, когда новая стратегия должна быть утверждена? 

А.П.: Есть срок исполнения контракта, который четко определен. Говоря о процессе общественного обсуждения – здесь пока сложно прогнозировать. Но, конечно, мы заинтересованы, чтобы сделать этот документ как можно скорее, чтобы в 2016 год мы вошли уже с новой стратегией.